הצד האפל של דמוקרטיה ישירה

כתב: איתי לירון

 

פרופ' Mark O. Hatfield (שמשום מה השתמש בשם העט Richard J. Ellis) הוא מחבר הספר Democratic Delusions. הוא מעיד על עצמו שכתושב אורגון, המשתמשת הכבדה ביותר ביוזמות אזרחיות בארה"ב, הוא תמיד מקפיד להשתתף בחגיגת הדמוקרטיה. אבל בשבילו, הדילמה בהצבעה היא מאוד פשוטה: הוא תמיד מצביע "נגד" – לא משנה מה הנושא, לא משנה מה האפשרויות. ברוח זו, Democratic Delusions הוא ספר שתוקף את היוזמה האזרחית, ובדיוק בגלל זה הוא חשוב מאוד לכל מי שתומך ביוזמה אזרחית ובדמוקרטיה ישירה בכלל.

התמונה שמשתקפת מהספר לגבי היוזמה האזרחית בארה"ב היא עגומה למדי. דיון ציבורי רדוד, פרסומות טלויזיה של 30 שניות שמהם שואב הציבור את רוב המידע, שפה מטעה, וקרבות משפטיים מכוערים על השורה היחידה שהציבור יקרא: שם ההצעה. ואם זה לא מספיק, נראה שהתהליך "נחטף" ע"י אותם אנשים שהוא נוצר נגדם (בארה"ב, לפחות) מהתחלה: בעלי ההון. כיום, לפי המחבר, כל מה שצריך כדי להביא יוזמה להצבעה הוא כסף, וכנראה רק כסף. רעיון טוב? ארגון מתנדבים מנוהל היטב? תשכחו מזה. כל מיליונר יכול היום בפירוש לקנות את הדרך להצבעה. מסביב ליוזמה האזרחית התפתחה תעשייה שלמה, שבינה לבין דמוקרטיה ישירה יש מעט מאוד קשר. בקיצור, דמוקרטיה ישירה שהשתגעה לחלוטין. בטור הזה אני ממש לא מנסה להביא תקציר של הספר, אלא רק טעימה קטנה מאחד הנושאים שעלו בו: הון ושלטון, והדרך שבה ההון משפיע על היוזמה האזרחית.

אחד מהמיתוסים הרומנטיים על היוזמה האזרחית הוא של אזרח מודאג, שעומד בחום והלחות הנוראיים של הקיץ הארצישראלי (או שלג וקור של סיאטל, אם תרצו) ומנסה לשכנע אנשים לחתום על היוזמה. הוא מחזיק ביד משטח קשיח שאליו מוצמדים טפסי החתימות, ומשתדל לא להתרחק יותר מידי מהשולחן שלו, שעליו יש פרוספקטים וחומר הסברה. אזרחות במיטבה, כמו תמונה שיצאה מתוך ספר באזרחות.

הבעיה היא, שהמיתוס הזה באמת קיים רק בספרי הלימוד בארה"ב, והמציאות רחוקה ממנו מאוד. כמעט כל החתימות שנאספות, עבור כל היוזמות, נאספות ע"י שכירים. אותם שכירים כמובן שלא מועסקים ע"י היוזמים, אלא ע"י חברות שחיות מהתעשייה שהתפתחה מסביב ליוזמות. החברות מציעות ליווי צמוד בכל שלבי היוזמה האזרחית, החל מניסוח ההצעה, איסוף החתימות, ובתשלום נוסף – גם פרסום ויחסי ציבור. לניסיון שהן צברו יכולה להיות השפעה רצינית על הקרב המכוער שיתנהל על קבלת השם ותקציר ליוזמה. החברות הגיעו לכזאת דרגת התמקצעות, שהן ממש יכולות להבטיח איסוף של מספיק חתימות. חלקן אפילו מתחייבות להחזיר את כל הכסף אם הן נכשלות. החברות כמובן גם יכולות להעריך מראש, על סמך תוכן היוזמה, את הקושי הצפוי באיסוף החתימות וממנו לגזור את מספר אוספי החתימות הדרוש והעלות של המבצע. ואיך זה משפיע על מיתוס איסוף החתימות? אד קופל, אחד ממנהלי חברות היוזמה האזרחית המצליחות בקליפורניה של שנות ה- 70, מתאר את ה- "Hoopla process":

"While one person sits at the table, the other walks up to people and asks two questions. (We operate on the old selling maxim that two yeses make a sale.) First, we ask if they are a registered voter. If they say yes to that, we immediately push them up to the table where the person sitting points to a petition and says, "Sign this." By this time the person feels, "Oh, goodie, I get to play," and signs it."

חומר הסברה? שיכנוע? אם למישהו היה ספק, אד קופל מוסיף כי "שולחן החתמות הוא לא ספריה."

בעלת חברת יוזמות אחרת, קלי קימבול, מוסיפה על הבושה:

"Our training is, the first thing you do is ask [potential signers] which country are you registered to vote in. [Then we ask] will you sign a petition for a California state lottery. For the most part that's all you have to say. If they want more information, you have a second line. California lottery is good for schools. Well, they want more information. At that point you hand them a petition and text sheet. You say come back to me if you want to sign it. After two or three lines it doesn't become cost effective to argue with a person."

קימבול ממשיכה ומסבירה שאנשים חותמים "כי מבקשים מהם". פול גראנט, אדם נוסף בתעשיית היוזמות, הודה שאנשים יחתמו גם אם הוא יגיד להם שמדובר ביום ההולדת שלו.

על החשיבות שיש למחתימים בתשלום, אפשר ללמוד מהטבלה הבאה (הנתונים נאספו ע"י ממשלת אורגון): 

כפי שניתן לראות מהטבלה, המחתימים בתשלום עוקפים את המתנדבים משנת 90' בערך. מלבד זאת, אפשר לראות גם שליוזמות שמסתמכות גם על מחתימים בתשלום יש סיכויים טובים בהרבה לקבל אישור להצבעה       (42% לעומת 12%, בממוצע). נתון מעניין נוסף שניתן לראות מהטבלה הוא, שבזמן שמספר היוזמות שמשתמשות במחתימים בתשלום עולה בהדרגה, מספר היוזמות שמסתמכות רק על מתנדבים נשאר פחות או יותר יציב. ההסבר של אליס הוא, שבעלי הון משתמשים בתהליך כדי לקדם אינטרסים שלהם. בעזרת כסף, הם "דוחפים" הצבעות בלי שיהיה בהן עניין ציבורי.

מדינות רבות בארה"ב ניסו להקטין את השפעת הכסף על היוזמה האזרחית. היו לכך שתי צורות עיקריות: איסור על העסקת מחתימים בתשלום, והגבלת התרומות לקמפיינים, בדומה להגבלות על קמפיינים של נציגים. אולם בית המשפט העליון של ארה"ב פסק שההגבלות האלה נוגדות את החוקה בשתי פסיקות סהרוריות לחלוטין (גם מחבר הספר תוהה עליהן הרבה). ב- First National Bank of Boston v. Bellotti (1978 )  פסק בית המשפט העליון שאין לאסור על תאגידים מלתרום לקמפיינים, כיוון שבניגוד לקמפיינים של נציגים, ביוזמות אזרחיות אין סיכוי גדול לגילויים של שחיתות (מישהו אמר "הון ושלטון"?). מה שבית המשפט העליון שכח, זה שעשירים תמיד ינסו להשפיע על השלטון בכל מיני דרכים. כבר מראשית ימי היוזמה האזרחית, חלק מההצעות היו נגועות בשחיתות. הצעה מ- 1906 באורגון, למשל,  ביקשה להלאים אחד מכבישי האגרה האחרונים במדינה. ההצעה נראתה הגיונית: כבישי האגרה הלכו ונעלמו מאורגון באותה תקופה, וההצעה הזאת הייתה חלק מהמגמה. אבל מסתבר שיוזם ההצעה הוא בעל הכביש, ועל פי ההצעה הוא יקבל סכומי עתק מהמדינה על ההלאמה. אין לי ספק שהיוזמה הזאת היא לא המקרה היחידי לקשר הון שלטון. במציאות שבה ניתן לקנות את הדרך לקלפי, אין ספק שחברות רבות ינסו להעביר חוקים שיעזרו להן במסווה של עזרה לכלל המדינה. בפסיקה נוספת, Meyer v. Grant (1988 )  בית המשפט פסק שאין לאסור על העסקת מחתימים בתשלום כיוון שמדובר בהגבלה על חופש הדיבור (מישהו אמר "הון ושלטון" 2?). משום מה, בית המשפט העליוןן בחר להתעלם מעדויות כמו של קלי קימבול ואד קופל, ולהיצמד למיתוס הלא-קיים על המחתימים המתנדבים.

בשתי הפסיקות האלה, כבל בית המשפט העליון את ידיהן של המדינות למנוע מגורמי הון גישה ישירה לחקיקה. אין ספק שכסף משפיע על תוצאות ההצבעה – כל דמוקרטיות הנציגים בעולם הודו בפגם הזה כבר, וחוקקו חוקים שונים להגבלת התרומות למסעי בחירות של פוליטיקאים. חבל שבית המשפט העליון בארה"ב לא מודה בעובדה הזאת, ולא מאפשר למדינות להטיל מגבלות גם על קמפיינים ליוזמות. חשוב להבין שהבעיות שאליס מצביע עליהן לא קשורות למנגנון עצמו של היוזמה האזרחית (כמו איסוף חתימות על טפסים ולא באינטרנט, לדוגמה). ביוזמה האזרחית בארה"ב קיימת בעיה כללית של התערבות ההון.  הבעיה מתבטאת גם בפרסום וחשיפה של היוזמות, שיכולה להיות מאוד לא שווה בגלל פערים בתקציב. כיום, הפיקוח של מדינות ארה"ב בא לידי ביטוי יותר בחשיפה של מקורות המימון ליוזמה, מאשר בהגבלות כל שהן. חלק מהמדינות מחייבות לקבל לידהן דוחות על הכסף שהושקע בשכירת המחתימים, ובתרומות שנתנו לקמפיין. הרעיון הוא להראות לציבור איזה גורמים עומדים מאחורי כל יוזמה אזרחית.

מה שמפתיע אותי במיוחד בגישה שאני רואה בארה"ב הוא, שמנסים לתקן את תהליך היוזמה האזרחית בעיקר באמצעות שינוי החוק, ושוכחים שיש גם עוד צד: התנהגות המצביעים. נראה שכולם זונחים את הניסיון לחנך את האזרחים. אליס מקדיש לא מעט לבעיית המחתימים בתשלום, אולם כותב פיסקה אחת בלבד, בכל הספר, על האחריות של האזרחים:

"In the absence of bold legislative action, the solution rests in the hands of individual citizens, who could refuse to sign an initiative petition until they have read the proposal bill carefully, and thought about it for a long while. People should not sign just to be nice or accommodating, or because they feel sorry for the poor man or want him out of their face so they can get on with shopping. Most of all, citizens should not give in to the canard that they should sign so that the people can decide. A signature on a petition is not designed to be a measure of faith in “the people” but rather of support for a particular policy. If citizens sign petitions without scrutinizing the merits for a particular policy, then a ballot packed with initiatives is not s aign of democratic vitality but rather an abrogation of civic responsebility."

 

אני חושב שהאמריקאים לא מבינים נכון איך צריכה לפעול מערכת דואלית, שבה גם האזרחים וגם הנציגים יכולים לחוקק חוקים. לגיטימי מאוד לא לחתום על עצומות, או אפילו להצביע נגד, גם אם לא קוראים את ההצעה – מעשה כזה הוא לא חוסר אחריות. הוא פשוט חזרה לדמוקרטיית נציגים. מאוד לגיטימי מצד הציבור להחליט להשאיר נושאים מסויימים בידי הנציגים, גם אם יש יוזמה אזרחית בנושא. חוסר האחריות הוא כאשר חותמים או מצביעים על הצעות שבקושי מכירים. אם האמריקאים היו מבינים רק את הדבר הזה, הם היו יכולים לשפר מאוד את היוזמה האזרחית אצלם במחיר קטן מאוד. הדבר היה גורם לכך שרק מעט מאוד יוזמות אזרחיות היו עוברות, ורק על נושאים מאוד חשובים, אבל ההחלטות שהיו מתקבלות היו טובות יותר. לעומת זאת, אם מחליטים להשתמש בדמוקרטיה ישירה, הציבור צריך לגלות מידה מסויימת של אחריות: לקרוא את ההצעה עצמה, לברר מי עומד מאחוריה, לקרוא מאמרים בעד ונגד ולדבר על ההצעה עד שמבינים אותה. רק אחרי זה אפשר להחליט אם להצביע בעד או נגד. רק אם מחליטים שההצעה טובה, חותמים עליה. במילים אחרות: כדי שהמערכת תתפקד סביר, הציבור בסה"כ נדרש להבין שלא על הכל הוא צריך להחליט בעצמו, אפילו אם יש הצעה בנושא.

Democratic Delusions סוקר עוד בעיות שונות ביוזמה האזרחית, כמו השימוש הציני שעושים פוליטיקאים ביוזמה, הקלות הבלתי נסבלת של שינוי החוקה, ובכלל חוקים אומללים שהתקבלו ביוזמה אזרחית. הספר משאיר רושם חזק, ואחרי שקראתי אותו אפילו אני חשבתי שאולי דמוקרטיה ישירה היא לא רעיון כל כך טוב. אבל אחרי שהרושם מתפוגג, מבינים (לפחות לדעתי), שהמצב הרבה פחות גרוע מהפאניקה שהספר מייצר. מלבד זאת, הבעיות שמועלות בספר לא בלתי פתירות: תכנון נכון של החוק ותשומת לב סבירה מצד האזרחים יכולים למנוע את רובן.