כתב: טל ירון
בסדרת פוסטים, אני מבקש לבחון את משחקי הכוחות בין הקבוצות השונות בדמוקרטיה. אני מאמין שאם נבין את משחקי הכוחות, נבין גם איך ליצור מערכות שלטון דמוקרטיות יותר שייצגו טוב יותר את רצון הציבור. בכוונה תחילה אינני מגביל את עצמי למודלים של דמוקרטיה ישירה, אלה בוחן גם מערכות שונות של דמוקרטיית נציגים. זאת כדי ללמוד על ההבדלים בין השיטות והשפעתן על יציגות רצון הציבור.
בפוסט הנוכחי אני מבקש להציע כללים שעל פיהם משך הכהונה משפיע על יצוג הרצון של הבחורים. נתחיל עם מודל פשוט של דמוקרטיית נציגים אזורית, כפי שנהוג בארצות הברית ובארגוני העובדים הסקנדינביים.
במודלים הללו, כל קבוצה אזורית שולחת נציג או נציגים לאספת הנציגים. תפקיד הנציגים הוא לייצג את רצונותיהם של כלל חברי הקבוצות הבסיסיות. יש מספר אלמנטים, שלהערכתי יקבעו מה תהיה מידת ההשפעה של חברי הקבוצה, שנמצאים בקבוצות הבסיס, על התנהלות אסיפת הנציגים.
משכי הזמן בהם מכהנים הנציגים.
ככלל, ככול שקבוצה נמצאת יותר זמן ביחד, כך היא לומדת לעבוד כקבוצה, וכך בעלי יכולות פוליטיות לומדים לבסס את השליטה שלהם בקבוצה. אם ניקח ציר זמן שיתאר את משך הכהונה של נציג, נניח שככל שמשך הזמן יהיה קצר יותר, כך תפגע יכולת הקבוצה לעבוד במתואם, ולכן יפגע תפקודה. וככל שנאריך את משך הקדנציה, כך יגדלו יכולותיה של הקבוצה לפעול ביעילות ביחד. יחד עם זאת, מרגע שנעבור רף מיסויים, תתחיל הנטיה הטבעית של קבוצה להעדיף אינטרסיים אישיים ופנים-קבוצתיים. אנשים פוליטיים מוכשרים יוכלו לנהל את הקבוצה כך שתספק את צרכיהם האישיים. קבוצת הנציגים תוכל ליצור שינוי במערכי הכוחות או בחקים, כך שלדוגמא, חוזק קבוצת הנציגים תגבר. לדוגמא, הקבוצה תחוקק חוק המונע מחברי קבוצות הבסיס להדיח את הנציגים שלהם, או שהם יכולים להשתמש במשאבים שלהם כדי לחנך את אנשי הקבוצות להיות פחות ביקורתיים כלפי הנציגים. כתוצאה מכך קבוצת הנציגים תתחזק, ותהיה נוחה יותר להשחתה, והיא תייצג פחות את רצון אנשי קבוצות הבסיס.
זמן כהונה של שנה מקובל בכוח לעובדים, וכנראה בארגונים הסקנדינביים. זמן כהונה של שנתיים מקובל בבית הנבחרים של ארצות הברית. ארבע שנים בכנסת ישראל, שש שנים בסנאט בארצות הברית. שמונה שנים הוא זמן הכהונה במועצת החכמים באיראן. בד"כ לא קיימים משכי כהונה קצרים משנה אחת, כיוון שאז הכהונה אינה יעילה.
יחד עם זאת, משך הכהונה והיכולת של הנציג להמשיך לייצג את רצון בוחריו, תלוי בגורמים רבים נוספים. בגלל הבעיה של משך כהונה ארוך מידי, נהוג במקומות רבים להגביל את סך משך כל הכהונות המצטברות לשתי קדנציות. נשיא ארצות הברית אינו יכול להיבחר יותר משתי קדנציות. במועצות עירוניות בישראל אין מגבלה על כמות הקדנציות, אבל נדיר מאד לראות ראש עיר הפועל יותר מאשר שתי קדנציות. להערכתי זה נובע מכך, שהבוחרים מתחילים להרגיש שראש המועצה, אינו משרת את בוחריו. באחד הישובים בשומרון היה מקרה בו ראש מועצה נבחר לקדנציה שלישית, ולמיטב ידעתי הודח ממנה במהלכה, בגלל בעיות חוסר תקינות בהתנהלות ציבורית. ברוסיה, פוטין למעשה מכהן קדנציה שלישית, ולכן השליטה שלו במדינה היא כל כך חזקה, שרוסיה כיום, בפועל כמעט ואינה דמוקרטית.
ישנם עוד אלמנטים המשפיעים על משך הכהונה. לדוגמה, ככל שקבוצת הבסיס יותר גדולות ופחות הומוגנית, כך נדרשים המועמדים לתפקיד הנציג להשקיע יותר משאבים בפרסום. כתוצאה מכך יש גבול תחתון לאורך הכהונה, שמתחת לו, לא יהיה כדאי למתמודדים לנסות להתמודד. אם נציגים של מדינה גדולה בארצות הברית, היו נאלצים להתמודד כל חצי שנה, היתה ההשקעה הכספית יקרה מידי עבור רוב המוסדות הפיננסים.
גם זמן כהונה של שנתיים, בבית הנבחרים, נחשב כזמן קצר מאד. כיוון שהנציגים נדרשים לבזבז חלק גדול מזמנם בגיוס תרומות ובמסעות בחירות.
יחד עם זאת, ככל שהקבוצות היסוד קטנות, וההכרות האינטימית בין הציבור לנציגיו עולה, כך נדרשים פחות משאבים לשכנוע. במצב של קבוצות בסיס קטנות, לא נידרש כמעט מסע פירסום, והבחורים מכירים את נציגהם היטב. כתוצאה מכך ניתן להוריד את משך הכהונה, מבלי שהמעומדים יאלצו לעסוק בבחירות.
ישנה כמובן בעיה להקטין את גודל קבוצות הבסיס, כיוון שאז הן יצרו הרבה יותר נציגים. לכן בהמשך, אנסה לעסוק בדרכים שבהם ניתן להגדיל את קבוצות היסוד, מבלי לפגוע בהכרות האינטימית. בכך ניתן יהיה לקצר את משך הכהונה, לזמן האופטימלי של שנה, מבלי להפוך את תהליך הבחירה ליקר.
לסיכום
משך כהונה קצר הופך את הנציג למחוייב יותר לרצון הבוחרים, אך הוא מקטין את יכולת התיפקוד של הקבוצה הנציגית לפעול. הגדלת משך הכהונה תיגרום לנציגים להיות פחות קשובים לרצון בוחריהם, ותהפוך את קבוצת הנציגים ליותר אוטונומית ויעילה כקבוצה. יחד עם זאת, ככל שקבוצת הנציגים תשהה ביחד זמן רב יותרכך תגדל הדבקות הפנים קבוצתית,תגדל היכולת של קבוצת הנציגים לשלוט בבוחרים, וייצוג רצון הבוחרים ילך ויחלש. לכן יש צורך למצוא משך זמן אופטימלי למשרה, שבו קבוצת הנציגים תתפקד ורצון הבוחרים ייוצג בצורה אופטימלית.
נ.ב.
אם אתם צריכים תזכורת מדוע חשוב שאנחנו נשלוט בנציגים ולא להיפך הנה הפניה ממולצת לפוסט של הני זובידה
דמוקרטיה ישירה בישראל 
טל –
צריך דיון יותר מפורט כדי לקבוע את היחס בין אורך כהונה לבין יעילות ושחיתות.
חשוב מאד להכניס לדיון כזה גם את גודל הרשות בה מכהנת נבחרת הציבור.
אינני מסכים עם הקביעה שנדיר שראשי מועצות עירוניות מכהנים במשך יותר משתי קדנציות.
שלמה להט בת"א-יפו כהן במשך 19 שנה.
טדי קולק כהן בירושלם 28 שנה.
צבי צילקר כהן באשדוד 33 שנה (עם הפסקה של 6 באמצע).
ואפשר כמובן להביא עוד דוגמאות רבות.
ובקשה כללית, לטל ולשאר הכותבים: האם נוכל להחליף את המילה "פוסט" ב"טור" העברית?
טוב, אנסה לבדוק את העניין.
שלחתי דוא"ל עם שאילתא למחלקת ההסברה של השלטון המקומי. מקווה לתשובה מהירה.
אורי – מסכים איתך לגמרי.
גם לגבי ראשי הערים (ראש העיר של חולון מתחיל קדנציה רביעית) וגם בעניין המילה "טור".
טוב, השאלה האם ראש עיר מכהן זמן רב, תאלץ להחכות עד שמישהו מאיתנו יחליט שזה תחום מחקר מספיק חשוב.
תשבתו של דובר ההשלטון המקומי היא:
שאלה מעניינת. אין בידיי נתונים כאלו וכדי לרכז אותם אני נדרש לזמן שאין כרגע בידי.
מוטי
😦
מינוי לכל החיים נהוג בבתי המשפט העליונים של ישראל וארה"ב ועם זאת מוסדות אלו נהנים מתמיכה ציבורית רחבה יותר מבתי המחוקקים בארצות אלו.
יורם,
אני מסכים אתך והתשובה די ברורה: בית המשפט העליון ועוד מוסדות דומים אינם מוסדות שילטוניים. ההגדרה שלי למוסד שילטוני הוא כזה שיש לו תקציב רב ולכן, כעבור זמן, בודאי שיושחת. בית המשפט העליון, מכיון שאינו מחזיק תקציב רב, נראה בעיני הציבור ובעיני גם כמיצג את האינטרסים שלי יותר מהנציגים שמחזיקים בתקציב. דבר מוזר בהתחשב בעובדה שלא בחרתי בבית במשפט העליון ואילו כן "בחרתי" במחוקקים מה שמוכיח שמרחק המחוקקים מהציבור אכן גדול.
המאמר של טל נוגע רק למוסדות שבהם הכסף. מוסדות שאין להם כסף רב לא נראים מושחתים ובצדק מסוים.
העובדה שהעלת רק מחזקת את המסקנה כי הציבור מבין כי הכסף והכח הם המשחיתים ולאו דוקא אורך המינוי. המסקנה היא שככל שיש יותר כסף יש צורך לערער את ביטחונו של אדם במינויו ולהפחידו לבצע את רצון הציבור באופן נמרץ יותר.
מרק
יורם,
דווקא בישראל האמון של החלקים גדולים בציבור בבית המשפט העליון, התערער. אפילו מינויו של השר דניאל פרידמן, והמלחמות שלו בבית המשפט העליון, והתמיכה הגדולה לה זכה, מראים עד כמה יש חלקים בציבור שרואים בבית המשפט העליון גוף זר.
הסיבה לכך לדעתי, היא השפיטה האקטיבית של אהרון ברק. לדעתי אהרון ברק התבלבל בתפקידו. החוקים הם פועל יוצא של עבודת המחוקקים, שאמורים לייצג את הציבור. ואילו אהרון ברק החליט שהוא מגן על הדמוקרטיה, כפי שהוא מבין אותה. כיוון שהשתמש בכלי ענישה, במקום בכלי שכנוע, הוא הצליח להפוך את בית המשפט העליון למקום שרבים בציבור הישראלי רואים בו נטע זר.
הוא עשה זאת, כיוון שידע שיש לו חסינות. גם ממה שעולה בתקשורת, הוא דאג למנות שופטים ממשיכים, שימשיכו את דרכו. בכך הוא הולך ומעמיק את הקרע.
אני לא יודע אם הפיתרון האמריקאי של בחירת שופטים על ידי הציבור הוא הפתרון הנכון, אבל השיטה הישראלית, כנראה גם אינה טובה.
אני מאמין בביזור סמכויות. אם מושבעים שמגיעים מהציבור היו מאזנים את שופטי העליון, אולי זה היה נותן פתרון טוב יותר. אם היתה לנו תקשורת יותר ביקורתית, אולי זה היה משפר את המצב.
אגב, אולי קשה לזהות את השחיתות בבית המשפט (כי החתול מסתיר את פשעיו), בפרקליטות ובמשטרה, אבל מעדויות רבות ששמעתי, בית המשפט אינו מקום טהור כלל וכלל.
יש כאן המון נקודות
1. ככל שמשך הכהונה קצר יותר – אם יש אופציה לכהונות נוספות – אז זה גם פתח להתרכזות בחקיקה פופליסטית שמשפרת את הטווח הקצר – אבל עלולה להיות אסון בטווח הארוך.
דוגמה אם חקיקה היתה מעבירה את הפנסיות לקרנות נדל"ן – בטווח הקצר היינו מקבלים תשואות גדולות – אבל זה בא על חשבון סיכון גבוה יותר – ולכן לאחר שהפוליטיקאי נבחר – לדוגמה לאחר 7 שנים – המשמעות האמיתית של המדיניות מתגלית – זו בעיה בכל סוג של מינוי נציגים במיוחד במצב שבו הנציג יכול להתמנות שוב.
2. אמון הציבור במערכת המשפט – האם הוא פונקציה של שחיתות? אולי השחיתות בבתי המשפט פשוט פחות גלויה או שיותר קשה להבין איך היא משפיעה על החיים שלנו.
דוגמה למה למערכת המשפט יכולה להיות משמעות גדולה, בשנות ה-70 של המאה ה-19 פסק בית המשפט בארה"ב בנושא של חברת הרכבות של סנטה קלרה נגד מדינה כלשהי שם, שתאגיד הוא פרסונה משפטית ולכן זכאי להגנות שזכאי להן אזרח בשר ודם – כמו חופש הביטוי , הגנות מפשטיות מפני הפללה ועוד. לדבר הזה היו המון השלכות מאז ועד היום – כשתאגידים קיבלו המון כוח תודות לפסיקה הזאת.
3. לגבי הביקורת על אהרון ברק – אחת הבעיות במדינה היא שיש ציבור גדול שלגביו הדמוקרטיה היא לא ערך חשוב.
ממליץ לקרוא את הערך בויקיפידה "דמוקרטיה ליברלית" – זה ערך חשוב באופן כללי בשבילנו – גם אם יש לנו ביקורת עליו – שכן לפי הערך דמוקטריה אינה רק הכרעת רוב סתם – אלא גם הגנה בסיסית על כמה זכויות פרט (שאלה טובה – איזה) – לדוגמה מדינה דמוקרטית לא יכולה להכריע על הרג חלק מהאוכלוסיה שלה, או שלילה של זכויות הצבעה של חלק מהאוכלוסיה על בסיס מוצא לדוגמה- למרות שזה יראה "דמוקרטי" מבחינה טכנית של הצבעת רוב.
אני מאמין שחלק מהביקורת על ברק היא מוצדקת – אני לא בקיא בפרטים ויש לדוגמה גם טענות על נפוטיזם,
אבל חלק מזה נובע מזה שבית המשפט מנסה לשמור על זכויות אזרח כנהוג במדינות מערביות, ואילו הכנסת והממשלה לא תמיד שמות על הנושא הזה קצוץ.
הי דרור,
הביקורת שלי על ברק, היא לא שהוא מנסה לשמר את הדמוקרטיה. על זה עלינו להודות לו. אלא שהאילטות הדמוקרטיות במדינה, משתמשות בכוח הענישה או ביטול החקיקה, כדי לכפות דמוקרטיה.
אני חושב שהכלי הראשון במעלה לשימור דמוקרטיה, אינו כפיית דמוקרטיה, אלא קיום דיון על חשיבות הדמוקרטיה, ועל בעיות ופתרונות בדמוקרטיה.
כאשר ברק נתקל בבעיות דמוקרטיות, הוא כופה את דעתו, ולא מקיים דיון. אולי זה נובע מכך, שגם בית המחוקקים הישראלי, גם התקשורת הישראלית, וגם בית המשפט הישראלי, הפכו למוקדי כוח, ההולמים בנו ואחד בשני, כדי להשיג שליטה. 😕
אני חושב שאנו כתנועה, צריכים לנהוג אחרת, ולחנך לדמוקרטיה. לא לכפות אותה. 😛
מרק,
> הציבור מבין כי הכסף והכח הם המשחיתים ולאו דוקא אורך המינוי.
לבית המשפט העליון יש הרבה מאד כח (במיוחד בארה"ב).
טל,
> דווקא בישראל האמון של החלקים גדולים בציבור בבית המשפט העליון, התערער.
האמון של הציבור בביהמ"ש העליון אמנם התערער במידה מסויימת אבל הנתונים מראים שביהמ"ש נהנה מתמיכה גבוהה בהרבה מזו שנהנית ממנה הכנסת או כל מוסד שלטוני אחר. (ראה: http://www.idi.org.il/events1/Events_The_President%27s_Conference/2008/Pages/2008_main.aspx עמ' 54).
> החוקים הם פועל יוצא של עבודת המחוקקים, שאמורים לייצג את הציבור.
העובדה שהציבור נותן יותר אמון בביהמ"ש מאשר בכנסת או בממשלה מראה שהגופים האחרונים והמדיניות שהם מתווים אינם נתפסים כמייצגים את רצון הציבור. לפיכך, בניגוד לדוקטרינה של "המסמכים הפדרליים", הגבלת אורך הכהונה ושימוש במנגנון הבחירות אינם מכשירים אפקטיביים להבטחת ייצוגיות.
> אני לא יודע אם הפיתרון האמריקאי של בחירת שופטים על ידי הציבור הוא הפתרון הנכון […]
ביהמ"ש העליון בארה"ב (וכל המערכת הפדרלית) אינה מתמנה בבחירות. ביהמ"ש העליון מתמנה ישירות על ידי הנשיא (ובאישור הסנאט).
> מעדויות רבות ששמעתי, בית המשפט אינו מקום טהור כלל וכלל.
מעבר לנושא השחיתות, השאלה האמיתית היא האם בתי המשםט מייצגים את האינטרסים של הציבור. בהרכבם הנוכחי – כשהם מאויישים על ידי קומץ של משפטנים – זה היה מפתיע מאד אם היו מצליחים לעשות זאת.
יורם שלום,
> דווקא בישראל האמון של החלקים גדולים בציבור בבית המשפט העליון, התערער.
אכן, הוא התערער. מתוך אותו דו"ח: "אמון במוסדות: ירידה של 12% במידת האמון שהציבור רוחש לבית המשפט העליון – 49% נותנים בו אמון השנה לעומת 61% ב-2007. זוהי ירידה דרמטית". וזאת רק השוואה שנתית. אני מניח שאם היו בודקים את זה בטווח של 20 שנה, הינו רואים ירידה חמורה מאד.
אמרת גם: "העובדה שהציבור נותן יותר אמון בביהמ”ש מאשר בכנסת או בממשלה מראה שהגופים האחרונים והמדיניות שהם מתווים אינם נתפסים כמייצגים את רצון הציבור."
זה בעיקר אומר כנראה שהכנסת חשופה יותר מבית המשפט לביקורת התקשורת. גם בתי המשפט, גם המשטרה וגם התיקשורת, הן חלק מהאוליגרכיות הקבועות. הם מגינות על עצמן, בעוד שהם מרשות לעצמן לרסן את הביקורת ההדדית, ולבקר את האוליגרכיה הנבחרת (הכנסת). ולכן הציבור פחות שומע עליהן. באופן כללי, התקשורת מגנה על בית המשפט (יחסי גומלין בין אוליגרכיות ?), ובכל זאת יש ירידה באמון… זה אומר שהציבור מרגיש בכל זאת שהוא לא יכול לסמוך על בית המשפט. אגב, בסקר, פחות מחצי מהאנשים מאמינים בבית המשפט. זה חמור מאד בעיני.
> “אמון במוסדות: ירידה של 12% במידת האמון שהציבור רוחש לבית המשפט העליון – 49% נותנים בו אמון השנה לעומת 61% ב-2007. זוהי ירידה דרמטית”.
כפי שציינתי למעלה, האמון בביהמ"ש העליון בישראל אמנם התערער במידה מסויימת (ובמיוחד בשנה האחרונה), אבל הוא עדיין גבוה בהרבה מזה שניתן למוסדות הנבחרים (ראש הממשלה, 17%, הכנסת 29%, המפלגות 15%). מדובר בתופעה ארוכת שנים בישראל ובארה"ב (לנתונים על ארה"ב ראה: http://www.pollingreport.com/institut.htm).
> זה בעיקר אומר כנראה שהכנסת חשופה יותר מבית המשפט לביקורת התקשורת.
ייתכן. בכל מקרה מה שברור הוא שתופעות עמוקות, כגון דפוסי התקשורת בחברה, הן בעלות השפעה מכרעת על התנהלות החברה והשלטון ולכן נסיון לענות על שאלות כגון מה הוא האורך הרצוי של תקופת כהונה של שלוחים (delegates) בלא להתחשב בתופעות הללו אינו יכול להצליח.
יורם,
נדמה לי שרוסו כתב ~"מדינה שהאזרחים מאבדים את האמון בשלטון שלה, למעשה אבודה".
כשאתה מראה את הנתונים הללו, אתה בדיוק מראה עד כמה חוסר האמון של אזרחי מדינת ישראל בשלטון מדינת ישראל, נמצא במצב עגום. בית המשפט אומנם לא נמצא במצב סופני כמו שאר המוסדות, אבל הוא במצב רע בפני עצמו. מדינה שבה 51% אינם מאמינן בבית המשפט, היא מדינה במצב כמעט סופני.
רבים בארץ מיואשים לגמרי מהמצב. אנחנו לא. לכן אנו פועלים לשינוי השלטון ותיקונו. המשחקים שאנו משחקים כאן אינם משחקים אינטלקטואלים, אלא ניסיונות אמיתיים להציל מדינה יקרה מאד לליבנו.
אמרת גם: "מה שברור הוא שתופעות עמוקות, כגון דפוסי התקשורת בחברה, הן בעלות השפעה מכרעת על התנהלות החברה והשלטון ולכן נסיון לענות על שאלות כגון מה הוא האורך הרצוי של תקופת כהונה של שלוחים (delegates) בלא להתחשב בתופעות הללו אינו יכול להצליח."
מסכים. אורך כהונה אינו המדד היחידי. טיב המערכת השופטת, יכולת מערכת אכיפת החוק, עצמאות וביזוריות מערכת העיתונות, המוכנות של הציבור לצאת להפגנות, יכולותו להשפיע על השלטון, כולם הם אלמנטים חשובים בשמירת איכות השלטון. אני רק הצבעתי כאן על אלמנט אחד מיני רבים.
מה מקור המילה קדנציה??
שאלה מצויינת.
נראה שזה בא מהמילה cadence, שיש לה הרבה משמעויות. ברכיבה על אופנים, משמעותה מספר סיבובים לדקה. (http://en.wiktionary.org/wiki/cadence).
המקור הוא מלטינית, ושם המשמעות היא ליפול. (http://en.wiktionary.org/wiki/cadenza)
אולי הכוונה היא לתהליך, עד שמסתיימת הכהונה.
אורית –
שאלה מצויינת, שגם אני תהיתי עליה לאחרונה (אבל רק בזכותך התחלתי לברר).
כמו שאמר טל בצדק, המילה גזורה מהפועה cado בלטינית, שמשמעו "ליפול". cadentia פירושו "דברים הנופלים". במעבר לעברית ניתן להרחיב: דברים הנופלים תחת סמכות האדם בזמן כהונתו, או הדברים שהגיעו לו בגורל.
אמשיך לברר כיצד התגלגל המושׂג עד לימינו.